歐盟整合下的環境治理與預防原則－Sabrina 家有一隻毛茸茸

多層次治理架構

歐盟是一個超國家機構，由各國組成歐盟理事會(European Council，主席國是輪值制，任期兩年半。歐洲憲法條約的推動，代表整個歐洲整合運動的進展，一部憲法能實現聯邦制，卻在2005年被法、荷兩國投票否決，後來各國則於2009年簽署里斯本條約(Treaty of Lisbon)，以國際關係理論，歐盟各會員國之間的關係還是政府間主義，各會員國具有否決權，對許多國際問題各國立場相同或各異，利益問題、經濟發展程度不同、國力強弱不均等，會讓政策形成的效率不佳，但是歐盟對於環境議題能處於國際領導地位，是以氣候議題作為其軟實力的建構，能與美國或中國等強權獲得對等的影響力，以做為其他軍事、外交議題地位提升，掌握話語權。

歐洲在多層次架構的建立上，有以下幾個組成層次: 歐盟委員會、各國政府、歐洲議會、外部利益團體、歐洲法院。其中歐盟委員會是環境品質目標與環境政策形成的主要推動者，但是採取輔助原則，歐洲議會對法案沒有提案權，法案是由委員會草擬提出的，議員為會員國公民直選，但是有預算審核、監督、調查等權利，會與相關利益團體進行遊說或支持議題。

整合環境政策的需求

(1) 跨國整合需求

歐盟的國際整合難度相當高，原因在於其所屬歐洲大陸地域上有深度的差異性，包括人口、政治、經濟、種族、語言、文化、教育、地理、資源等。核心發起國共六國，其成員國先後進入及退出，大國與大國之間傾向利益交換原則的，合作對外或彼此制衡，大國與小國之間可能採取扶植或資金技術援助，以避免拖垮歐盟地區整體的整合進程。大陸性區域在環境的問題基本上都是跨國的問題，例如河流的上中下游，或者空氣汙染傳播途徑，二氧化碳排放交易，大面積的森林帶與生物多樣性保育(Ratura 2000)，若是只有自己國內做不管他國，問題仍然不會有解方。

(2) 跨部門整合需求

跨部門的整合需求乃因應永續發展目標而來，所有的環境相關政策都必須對準2008年起對於永續發展所擬定之策略，<能源效率指令2012/27/EU>含括三個20%目標: 在溫室氣體排放、再生能源發展、降低石化燃料三個面向達標，這不僅只有歐盟委員會訂出規章(Regulations)或指令(Directives)，必須回到國家層次與市政層次共同制定規範與施政方針，創新的城市治理來自理念相符，也需要各市政機構跨部門溝通順暢，以達成整合，光有歐盟層級的政策是行不通的，市政層次肩負承上啟下，代表的則是環境政策的執行力與創意。

(3) 監管機制整合需求

在我們看來，歐洲似乎在各項消費性商品、食品安全、環境保護的管制上都比其他地區嚴格，但是這背後有許多跨國監管機制整合的努力，特別是海關扮演重要角色，歐洲許多國家加入邊境合作，提供預警資訊的來源(RAPEX-Rapid Alert System for non-food consumer producs)，一但發現問題商品，會透過交換與發佈機制，通知到各成員國代表處，提供主管機關決策參考，主管機關可下令做下架回收或貼上警示標籤的管制動作，另外歐盟執行委員會與成員國均負擔向大眾揭露產品風險之義務。監管機制單一化，不但削減了歐盟內部自由貿易貨物流通的障礙，也大幅降低管制成本與風險，同時對歐盟單一市場內的商品安全性做預防性管制也相對容易。單一監管機制在預防環境問題的輸入與擴散上，具有良好的保護效果。

法令與政策的管制面

EFSA(European Food and Safety Authority)是指歐洲食品安全局，地點在義大利，為一個超國家的管制機構，成立於2002年，我們以歐洲對於GMO基改食品安全的管制為例，來學習如何管理新科技風險。

想像一個超國家地區，占地面積4,325,000 平方公里，在科學證據、專家建議與風險評估的三角架構下，如何平衡而產生一系列適合二十多個國家，說二十幾種不同語言而能有效的保障公眾食品安全的政策? -- 或許從嚴管制是個好方法，較落後國家的跟隨先進國家，脆弱度高的國家學習脆弱度較低者。或許這樣形成的管制措施會變成較少彈性，而且會員國之間的角力不斷，但是在歐洲人的傳統上與文化上，因為社會主義的歷史，他們比美國不喜歡無干涉主義，以主導國德國來說，德國人做事較為嚴謹一板一眼，因此預防勝於治療的觀念，常能在歐盟的規範裏頭發現，他們不太喜歡亡羊補牢，因此通常發現問題會從源頭進行追蹤並管制，而且透過管制從嚴，歐洲能夠形塑綠色貿易壁壘，除了保障區域內廠商的生存空間，也能對食品安全進行較好的控管。

美國、加拿大、阿根廷在2003年共同向WTO投訴歐盟基改作物的管制措施，包括暫停與延遲核准、多國禁止基改產品進口與銷售、法規中要求過多或不必要資訊、未給予相同待遇等13項，投訴理由是歐盟是樹立貿易障礙，違反WTO協定。歐盟防禦的理由則是基於科學根據與預防原則(precautionary principle)，提出對生物安全性的疑慮，包括疾病入侵、強勢種入侵的風險評估等，而WTO的僅針對歐盟的程序延遲部分作出成立的仲裁結果，且並未提出需要補償的要求。

從這個事件我們可以發現，美國在GMO產品上對於政策遊說是失效狀態。 Kristen (2005) 一文中提到跨國生技公司組成高級顧問團，成立歐洲生物產業聯合會(EropaBio)，也說服歐洲方面成立協調委員會，呼籲能解除管制無效。我們可以看出，一項新科技所帶來的影響，在美國資本主義掛帥、商業利益主要考量之下，健康安全與環境風險是處於次要考慮，反之，歐洲人對此項新科技所抱持的觀點，除了民眾觀感不佳，對生技公司不信任， EFSA這個超國家機構也擔負起為歐洲地區安全把關的責任，成為一個主要的風險評估管理機構，各國政府通常同意並採納他們的評估意見，認為在新舊科學證據無法達成共識的狀況下，預防概念仍然應該為決策思考的核心，不確定性可以解釋為現有知識不足，對未知的安全性做預先防範，預防概念可區分為狹義與廣義稍有不同。另外在法規訂定的趨勢上，舉證責任移轉到私人企業，該企業必須先證明所使用新科技生產的食品安全性無虞才可進行販售，廣義而言，替代方案的搜尋、促進社會對話等也都納入行動範圍 (Kristen,2005)。

在政治領域談論，風險通常是個政治問題，而非科學問題。歐盟在環境政策工具的選擇上，當然不是一味的遵循管制傳統手法，也有使用經濟或市場導向工具來試圖減少非永續性的消費，例如提升能源效率、收取碳稅、押金補貼等，以及鼓勵廠商自願性質的進行友善環境產品生產，例如環保標章最早也是從德國開始發起。政策管制加上預防性原則最大的好處，或許在於能促進整體社會的對話，不只專家與科學證據的討論，還包括企業與利益團體，社會大眾心理與文化層面，法永遠立不完，他們認為資訊能越公開透明，討論越廣泛，對於風險的了解程度會較高，不確定性相對也能降低，不只有針對GMO這種風險科技產品，歐洲人對於成立國家公園，也可能會找附近居民來一起做風險評估，可知文化的作用或許佔很重要的因素。

新措施與重新設計

我們可以從歐盟的環境治理中獲得幾項關於環境政策擬定的學習與啟發:

(1)重新定義不良影響

若在公眾健康的領域，所謂不良影響經常是個人化的、直接暴露的才容易被考量或納入規範，環境標準的訂定除了參考國外標準，也需要本土的研究資料做修正。環境因素與新科技風險通常難被納入考慮，因為很難研究清楚，要釐清必須花費時間與昂貴的成本做大規模的流行性研究與健康影響評估，完成研究後也不一定支持影響性。以雲林麥寮六輕設廠後的案例而言，對環境風險的評估學界與企業各執一詞，政治人物的優先考慮在執政績效，管不到也無法處理未來二三十年後的不良影響，因為投入看不到選票，所以公眾利益就成為被犧牲的一環。從歐盟的預防性原則裡，我們可以看到對於所謂基改食品，歐洲人對不良影響的定義是廣泛的，不只人類健康，環境健康與多樣性破壞的可能也都被納入考慮，所以我們看到歐盟管制從嚴只是個結果論，程序論上不良影響的定義可能來自於多重的價值判斷不同所產生的制度。新一代的國會與議會，對於食品安全能否從嚴把關? 對於環境影響能否投入調查? 過去在這些面向的不足，我們應該從歷史上的災難學習到如何增進人類與地球，甚至非人類的共存與共榮。

(2)重新定義風險

一般公眾經常對於某些議題的不確定性或風險是沒有感覺的，除非經過政府的教育或提醒。而專家對於風險的評估常基於許多假設與模型，而這些理論模式本身也蘊含不確定性，所以可見得一個國家或區域，要居住在這裡的人共同定義相同的風險認知有絕對的困難。過去的政策決定，採用的通常是專家及科學家們對風險的認知，從歐盟經驗我們觀察到，專家對風險的定義可能是狹隘的，也缺乏廣泛的社會變數，外行者則認為風險位在支持者與法規制定者的可靠性與可信性上(Renn, 1983; Audrey M, 1999)。那麼該如何重新定義風險? -- 或許是風險發生後所造成之各種損失如何做社會分配的問題。一個進步的社會需要有對已知風險的管制措施，也需要處理公平的補償機制。

(3)重新設計專家諮詢制度

專家有時會在非正確的問題上停留，公眾參與能避免遺漏重要議題或面向，必且聚焦討論在以公眾利益為出發點的問題上，而非少數菁英者、政務官或議會利益團體所遊說的問題上，提升審議式民主的重要性在歐洲事實上也掀起一股風潮，從英國狂牛症爆發的整體歐洲恐慌與危機，到歐洲議會科技評估(EPTA)網絡及明日歐洲等公民審議運動，此類公民審議結果能提供立法機構參考，但不一定具備執政者必須採納的強制力。

參考文獻:

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歐洲食品安全局官網:www.efsa.europa.eu
行政院農業委員會官網: http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=11403